检察机关作为法律监督机关，自身的执法办案行为缺乏有效监督，一直是外界争论的焦点。为此，检察机关内部进行了一系列的探索和尝试，人民监督员制度于2003年应运而生。十四年来，人民监督员制度取得了极大的发展和进步，但是也还存在一些不容忽视的问题。随着新的刑事诉讼法、刑法修正案、司法解释不断出台，公民权利意识逐渐觉醒，国家尊重和保障人权观念的确立，对司法工作提出了更高的要求，作为检察机关根据中国国情探索创建的人民监督员制度，如何最大限度的发挥这一制度的作用，是我们必须思考和解决的问题。

　　一、人民监督员制度的形成和发展

　　为强化检察机关查办职务犯罪工作的外部监督，提高执法水平和办案质量，最高人民检察院于2003年9月作出了试行人民监督员制度的决定。2010年10月，经中央批准，高检院总结试点经验，印发了《关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》)，在检察机关全面推行该项制度，开始了人民监督员制度的探索和实践。实行人民监督员制度有利于拓宽人民群众有序参与检察工作的渠道，增强检察机关执法办案工作的透明度，促进检察干警自觉提升办案能力和水平，体现尊重和保障人权的理念。人民监督员监督的案件一般是检察机关查办职务犯罪案件工作中群众反映问题较多的环节，将这些环节交由人民监督员进行监督，体现了专门工作与群众路线相结合的原则和诉讼民主的要求，赢得了广大人民群众对反腐败工作的理解和支持，有效地促进了在司法活动中的人权保障。

　　二、人民监督员制度运行中存在的主要问题

　　(一)监督公信不足。由于人民监督员制度本身存在一些缺陷和不足，导致最终的人选不能令绝大多数人信服，监督的公信力受到一定程度的影响。虽然今年对人民监督员的选任作出了重大调整，首次由司法局负责选任，负责管理，改变了之前由检察机关自行选任、自行管理的现状，但由检察机关所在地的机关、团体、企事业单位或者基层组织来推荐，被推荐的人民监督员大多是机关工作人员或社会团体和企事业单位中的在职领导，具有公务员身份、管理者身份或者人大代表、政协委员等多重身份，层次较高而群众代表性不足，导致人民监督员组成结构不合理，很难充分体现民意。如当前内江市检察机关所聘请的27名人民监督员中，具有公务员、管理者等多重身份的有17人，兼任人大代表或政协委员的有7名。

　　(二)监督水平不一。在目前的人民监督员选任体系下，是否具有法律专业教育背景，并非推荐或者自荐时需要予以重点考虑的因素，因此很多非法律专业的系统外社会热心人士加入到人民监督员的队伍中来。以内江市检察机关为例，所聘请的27名人民监督员中，有法律教育背景或者从事过法律相关工作的有11人，法律知识的掌握程度较低。且随着新的司法解释不断出台，人民监督员原有的法律知识远远不能满足监督需要。无论是过去对三类案件五种情形的监督，还是现在的对十二种情形进行监督，效果都存在两极分化的现象。如近三年，内江市检察院人民监督员办事机构共受理监督案件27件，其中拟撤销案件8件，拟不起诉案件19件。这些案件都提交给人民监督员进行了不折不扣的监督。而对于应当立案而不立案或者不应当立案而立案，超期羁押的或延长羁押期限决定不正确，违法搜查、扣押、冻结的或者违法处理扣押、冻结款物这些涉及检察机关执法办案中发生的执法不严格、不公正、不文明和检察人员违法违纪行为情形的案件，监督效果较差，监督的数量非常少，甚至除拟撤案和不起诉的案件从未监督过其他情形案件。

　　(三)监督形式单一。人民监督员制度运行十余年来，在强化执法行为监督，维护公平正义方面发挥了非常重要的作用。然而，不可否认的是，该制度本身存在一定的缺陷，主要表现为:一是监督范围小。人民监督员对案件的监督范围是检察机关直接立案侦查的案件，而对检察机关其它的职能，比如审查批捕、审查起诉过程中出现犯罪嫌疑人不服逮捕决定或其它刑事案件作出不诉决定时，人民监督员没有监督的权力，这就影响了人民监督员制度功能上的发挥。二是没有确定力和强制力。根据《规定》第33条、第34条的规定，检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，仅有说明义务。这表明，人民监督员监督意见的效力仅有程序上的效力，人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终结功能，也没有实体功能，不具有强制力。

　　(四)缺乏奖惩机制。在现有的人民监督员制度体系下，人民监督员的工作做得好或者不好，暂时还没有一个统一的标准进行衡量，也没有任何奖惩措施，对于做得好的不给予奖励，难免影响其工作主动性和积极性的发挥;对做得不好的没有惩戒，激励作用更是无从体现。人民监督员的任期为五年一届，怎样让每一位人民监督员在这五年当中都保持较高的工作积极性和主动性，是我们必须深入分析和考虑的问题，针对人民监督员工作的考评和激励机制亟待建立。

　　三、完善人民监督员制度的措施

　　(一)严格选任管理，确保队伍水平。人民监督员个人能力的强弱以及法律水平的高低决定了人民监督员能否发现案件中存在的不合法或不合理之处，而人民监督员能否独立发表自己的意见，则是人民监督员制度能否真正发挥自身价值的重要因素之一。因此，人民监督员的选任和管理显得格外关键。笔者认为，在实际的操作过程中要坚持代表性和专业性的有机结合。人民监督员的选任，既要大众化又要精英化。即一方面应当统一规范人民监督员的遴选程序，选择能够准确反映社会各阶层意志的人民监督员，最大限度地体现人民监督员的代表性。另一方面要确保一定数量的具有法律专业知识的人能够加入到人民监督员群体中，更大程度上让监督行为变得有力。

　　(二)组织学习培训，增强监督能力。人民监督员法律素质的高低，直接关系到案件监督的效果。由于检察工作业务性较强，特别是涉及进入人民监督员监督程序的自侦案件，更是处在罪与非罪，此罪与彼罪的边缘，如果人民监督员不具备良好的法律素质，就难以胜任监督工作。因此，必须加强对选聘的人民监督员的法律培训工作，可以通过组织集中培训，发放法律书籍，邀请人民监督员参加专题讲座、疑难案例研讨会等，全面提高其法律水平和业务能力，以适应监督工作的需要。此外，还可以通过组织法律知识测试和知识竞赛等形式，促进人民监督员加强自我学习，提高自身法律素养。

　　(三)丰富监督形式，拓宽监督渠道。经过十余年的不断探索，人民监督员制度已经趋于成熟，社会各界也看到了监督的成效，检察机关的执法公信力得到了较大提升。然而，随着人民群众法律意识的增强，对人民监督员制度本身也有了更多的期待。一是扩大监督的范围。目前，在我国司法资源并不是很充足的现实条件下，全面扩大人民监督员制度的范围，不太符合效率原则与经济原则，但是让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，并且不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，可以考虑将监督案件的范围扩大到其它刑事案件上，体现程序公正的内在要求。二是规范监督的程序。人民监督员监督的目的性、针对性较强，对于一些特别容易出问题的环节如立案环节、不诉环节等，要加强外部监督和制约，细化和完善监督程序，确保监督程序与诉讼程序、办案程序无缝衔接，使监督环节的操作程序更加明确、规范，充分发挥人民监督员独立评议、独立表决的监督作用，增强监督实效。三是细化其他方面案件或事项监督的内容。《规定》确定的监督范围是适宜的，但监督的具体内容应当进一步明确。要把监督落到实处就要让人民监督员对监督案件的资料充分知情，要向人民监督员提供详实充分的案件事实和证据材料，同时要提供专业优质的法律咨询服务。

　　(四)建立奖惩机制，增添履职动力。人民监督员在案件(事项)的监督评议过程中，应该享有一定的权利，同时也应该履行一定的义务。对于认真行使权利、积极履行义务的人民监督员，要进行奖励;对于怠于行使权利，违法相应义务的人民监督员，要给予惩罚。一是要确保人民监督员充分享有权利。要保证人民监督员享有对案件办理具体情况和最终处理结果的知情权，就侦查办案中的违法违纪问题向检察长或上级检察院提出纠正意见的监督权，检察委员会会议的列席权，物质补助的获取权等。另外，人民监督员对检察机关拟作出终局性决定的所有案件，包括涉及国家秘密的案件均有监督权，进行“阳光”下的监督，保证案件得到公正处理。二是要监督人民监督员履行相应义务。在监督评议的过程中，人民监督员不得与案件当事人接触，不得在事前了解案件的相关情况，以免先入为主，影响公正评议。同时，应当尊重案件事实，公正评议，遵守检察机关的办案纪律，保守案件机密。三是建立健全人民监督员年度考核机制。每年组织一次考核，考核结果分为几个等次，对年度考核结果为优秀的人民监督员实行奖励，颁发证书并给予一定的物质奖励;对于年度考核结果为较差等次的人民监督员，依据工作需要可以由人民监督员管理机构更换人选，或撤销人民监督员的监督资格。（刘洪燕）