【内容摘要】执行救助制度试图构建和谐社会的利益平衡机制，作为破解"执行难"、彰显司法人文关怀而推出的一项重要举措,被寄予厚望,被赋予保护特困群体人权、拓展司法功能、确保公平正义、吸纳化解不满、促进和谐稳定、提升法院的司法公信力等多重价值,推行效果也得到了社会的普遍肯定。但由于执行救助未有相应的法律定位,在实践运行中出现了规范化水平不高、资金保障不足、运行效果不佳、程序标准不合理等诸多弊端。笔者就四川省N市D区基层法院十年来执行救助机制实践运行情况做实证研究调查，研究执行救助运行现状及存在问题，提出从统一立法、建立资金保障机制、重塑救助程序、厘定救助对象范围和标准等方面构建完善的执行救助机制,最终达到树立司法权威,促进和谐稳定的目的。
【关键词】 执行救助 实践运行 理性思考
【正文】
一、追本溯源：执行救助制度之由来及发展
执行救助制度从广义上讲属于司法救助的范畴。司法救助（Access to Justice）又称为诉讼救助，有的学者称之为诉讼费用豁免制度，最早的术语叫“穷人规范”（Poor Persons Rules），我国一般称为司法救助。司法救助最早产生于英国，建立的理论根据源于公民平等的诉讼权，核心内容是对于穷人、弱者的诉讼救助。从该项制度所指向的对象来看，司法救助制度，实际上是对弱势群体的保护，是对弱势群体基本人权的重要保障。经过多年的发展，欧美国家司法救助制度已形成了完备的法律制度体系，对救助对象、范围、主体等作出具体规定，有力地保护了当事人的诉讼权利。
1999年最高人民法院出台的《<人民法院诉讼收费办法>补充规定》第4条第2款正式提出了“司法救助”的概念，这是我国司法救助制度的雏形。2005年12月26日，中共中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》指出“探索建立特困群体案件执行的救助方法。”2007年1月15日,最高法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出“建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。”最高人民法院2009年3月25日发布的《人民法院第三个五年改革纲要》提出，改革和完善司法救助制度，完善执行救济程序，建立执行救助基金。在2009年上半年开展的全国性的清理执行积案活动中，中央政法委员会多次提到要建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。各级人民法院纷纷出台改革措施，执行救助基金应运而生。各地法院通过尝试试行救助基金制度，对在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源、生活又极度困难的申请执行人发放的救助基金，解决了一大批执行不能而申请人又确实困难的案件，使执行难问题得到有效缓解，维护了社会稳定和谐。
二、见微知著：执行救助制度之现状及问题
（一）执行救助制度运行模式之概况及特点
笔者将四川省N市D区人民法院近十年的执行救助统计数据加以梳理，对救助制度运行上存在的问题及原因予以分析，并提出完善执行救助制度的对策和建议，以期为执行救助制度的完善提供借鉴。
表一 2007-2016年执行救助一览表
2007年5月, N市D区人民法院在全市率先设立了执行案件救助基金，制定了《特困群体执行案件救助基金管理办法》。2007年救助基金额为10万元，其后每年为20万元,2013年拟增至每年30万元。该项基金由区财政、区民政局、区法院按7：2：1的比例出资补足，并可向社会募集资金作为补充。D区法院十年来执行救助356件659人次，发放救助金180万余元，彻底化解执行案件106件（如表一所示）。执行救助制度设立以后，D区法院对符合条件的当事人实行执行救助，虽然救助的比例和金额不高，但在一定程度上使困难的当事人生活状态得到改善，也使当事人对法院的执行工作有了更多的谅解，从而使涉执信访案件大幅度减少，息诉罢访的目的基本实现。执行救助在司法实践运行中，呈现出下列特点：
1.执行救助机制总体运行的平稳化
2007救助案件17件19人，发放救助金77801元；2008年救助的案件24件35人，发放救助金77032元；2009年执行救助的案件28件37人，发放救助金160 492元；2010年执行救助的案件66件72人，发放救助金额342 089元；2011年执行救助20件163人，发放救助金110 400元%；2012年执行救助33件51人，发放救助金204 782元；2013年救助26件，45人，发放救助金103 782元；2014年救助40件67人，发放救助金193 338元；2015年救助48件76人，发放救助金211 780元；2016年春节救助51件87人，发放救助金232 348元（图二所示）。救助案件最多是2010年，因当年西林市场火灾42宗系列案件，为了社会稳定区政府决定垫付案款，并要求法院发放执行救助金5万元。救助人数最多是2011年，因被执行人拖欠137户农民2.4万元的蘑菇款而涉执上访而获得救助。
图二 2007-2016年执行救助基本情况表
2.执行救助案件类型、救助对象特定化
十年来获得救助的案件共计356件，其中：排在首位是交通事故赔偿案共计102件，发放救助金额479726元，占救助案件比例为28.7%，占救助金额比例为26.6%；其次是工伤、雇员受害等人身损害赔偿类案共计80件，发放救助金额412577元，占救助案件的比例为22.5%，占救助金额总和22.9%；第三是刑事附带民事赔偿案共计61件，救助金额为293333元，占救助案件比例17.1%，占救助金额比例16.3%；第四是民间借贷和合同纠纷案共计49件，救助金额为370984元，占救助案件比例13.8%，占救助金额20.6%；第五是赡养、扶养、抚养案共计12件，救助金额为22400元，占救助案件比例3.4%，占救助金额比例1.2%；其他案件共52件，救助金额174000元，占救助案件比例14.6%，占救助金额比例9.7%。
如图三、图四所示，执行救助案件类型集中，救助对象也非常特定，救助案件类型最多和救助金额最多依次为交通事故案，其次是工伤、雇员损害等人身损害赔偿和刑附民事事赔偿案，再次是民间借贷与合同纠纷，最少是家庭“三养”案件及其他类案件。
图三 2007-2016年执行救助案件类型分布图
图四 2007-2016年执行救助金额分布图
3．救助基金总额的增大化
2007年初设执行救助机制时，基金为每年10万元，其后增至每年20万元，2013年增至30万元，但资金欠缺因素仍制约着执行救助制度的良性发展。2012年，D区法院积极拓展救助资金的来源渠道和增大救助资金的额度，此举得到两级政法委和区人大常委会的大力支持。市政法委出资6万元救助两个信访老案；区人大常委会增大了基金额度，决定对救助基金2013年起提高到每年30万元。
4. 执行救助法律效果的显著化
十年来，执行救助制度彻底化解执行案件106件。虽然救助的比例和金额不高，但却适时解决了当事人的燃眉之急，并在一定程度上使困难当事人的生活状态得到改善，也使当事人对法院的执行工作有了更多的谅解，使相关的执行信访案件大幅度减少，息诉罢访的目的基本实现。
执行救助的效果得到广大当事人的肯定。案例一：2002年，李景凯、蒋秀英夫妇的独子被刘某、胡某某、刘某某无辜杀害，法院判决三人赔偿损失2万元。因痛失独子加上年老体弱，申请人家庭经济状况非常困难，年过七旬的二位老人经常到区委、市委上访缠访要求法院执行。而三位被执行人均系无业人员，且皆在监狱服刑，一直无力赔偿。自2007年执行救助制度设立以来，D区法院逐年给予救助，2013年春节前，六次救助将赔偿款全部垫付，顺利解决了两位老人的疾病养老大事。案例二:D区法院在1998年5月受理D区大治乡陈某等137人申请执行刘某欠款纠纷案，申请标的4.5万元，被执行人仅部分履行义务，尚有2.4万元未能执行。近年来，申请执行人陈某等137户蘑菇种植户因多年未收到执行款而数次到区政府信访，而被执行人刘某年岁已高，无住房无固定收入，无可供执行财产。按照执行救助制度的规定，我院向137户蘑菇种植户核发20-500元不等共计2.4万元的救助金，彻底执结该案，从而赢得了社会的广泛赞誉，维护了社会的稳定。
(二)执行救助制度实践运行存在的问题
1.执行救助基金的性质和法律地位不明
“执行救助基金”在各地又被称为“司法救助基金”、“特困群众救助基金”。D区法院制定的《特困群体执行案件救助基金管理办法》称为“特困群体执行案件救助基金”。究其原因主要是执行救助基金的性质和法律地位不明使然。执行救助基金的性质和法律地位不明，不利于人民法院有效解决涉诉信访问题，必将影响执行救助基金长效机制建立。
2. 救助发放的对象和标准随意
D区法院在执行救助运行中没有限制案件类型，只要出现执行不能、申请人生活困难，均可申请执行救助。执行救助基金发放的标准也不同，少则几百元，多则十多万元，主要是按照执行案件的标的款作为参照发放。在司法实践中，对上访缠访、生活相对困难的申请执行人，法院为解决信访问题，缓解维稳压力，优先对其实施了救济；而那些未上访的和其一样甚至更困难的申请执行人，却可能因为救助资金数量有限而没有给予救助。更有甚者，生活并不困难，但由于长期上访或缠访的，却得到了执行救助。如表五所示，获助的申请执行人中信访群众占了84%以上。
3. 救助审查程序过于简单
D区法院救助程序是，首先是申请执行人提出书面申请或由执行人员依职权提出意见；由执行机构对当事人的申请进行初审并填写“执行救助基金审批表”；经法院院长办公会研究审议后，报执行救助基金管理委员会（区政法委书记为基金会长）审批；审批同意后，救助基金专户中将救助款直接拨付给申请执行人。执行机构对救助对象初审后，大约85%的救助对象获得救助。剩余的15%的困难申请人被口头告知不能获得救助。救助程序过于简单，而且忽视对申请救助人程序性权利的保护，没有设置申请救助不成时的救济权。
4.救助资金难以按时足额到位
虽然《执行救助基金管理办法》明文规定每年由区财政、区民政局、区法院三个单位按比例出资。但在实际的运行中，每一年法院都向区长、政法委书记报告，领导签字后，向区财政、区民政局“要钱”，并等待财政局依顺序拨款，前后需要相关领导签字十多次，期间需要三个月以上甚至半年，手续相当繁琐复杂，执行救助资金才能转入法院的执行救助基金专户。2012年，区民政局以无资金为由拒绝出资，虽然民政局应该依照《执行救助基金管理办法》出资，但法院亦无权强制民政局出资。
三、抽丝剥茧：执行救助制度实践运行问题之原因探析
（一）执行救助制度之认知偏差
对执行救助制度属性的认识，是一个关系制度定位与发展的根本性问题，但各界对此说话各异，难有共识，即便是法院内部也存在明显分歧。在现实中，有关部门和社会各界对执行不能是各种社会风险在司法领域的延伸这一事实熟视无睹，往往将执行不能的结果归咎于法院执行不力，忽略了法院只是使当事人裁判利益得以实现的执行者，而不是裁判结果的利益风险承担者。在信访压力巨大、维稳责任沉重的现实下，出于缓解执行压力，减少涉法上访的现实需要，法院将执行救助制度蜕化为一项涉法上访治理的临时举措，强调执行救助的经济补偿功能，推崇“花钱买平安”，而忽视了维护执行救助制度所蕴含的确保公平公正，彰显人文关怀的制度本质。直接导致应当救助的对象得不到救助，恶意上访的人员反而能够得到救助。部分执行人员亦未认识到执行救助制度的实质，将其片面地理解为案件申请标的执行不到位后，申请人缠访闹访时，安抚申请人的一种手段。
（二）执行救助制度缺乏法律保障
执行救助制度是地方自主实验的产物，尽管中央政法委和最高人民法院在有关文件中多次提出要建立执行救助制度，但始终没有出台权威统一的执行救助制度。各地法院出台的执行救助相关规范的层级偏低，社会认同度也不高。在制度形式上，不仅存在多层级、多部门不同形式的规范性文件，而且标准和内容都很不统一，在体系上显得庞杂混乱，效力层级过低，公信力不够，亟需加以规范整合。
（三）执行救助被当作涉诉信访救助
2007 年以来，D区法院执行救助对象74%以上属多次上访的当事人。其中仅有 62件没有上访的经历，而且救助金额的差别比较大，救助金额在 10000 元以上的被救助人员均有长期上访缠访的经历，救助金额在 5000 元至 10000 元的被救助人员，有上访经历比例达到 83%（图五所示）。可以明显看出救助金额的大小，与上访有直接联系，以“会闹的孩子有奶吃”的错觉，这样就在当事人中间造成了不良导向，也弱化了执行救助的实施效果，也变相鼓励上访的恶性循环。
表五 2007—2016年被救助人员上访情况表
（四）救助资金总额难以为继
当前执行救助普遍陷入资金困境，庞大的救助需求与救助资金严重不足间的矛盾异常突出。D区法院救助资金来源区财政、民政局、法院按三个单位按7：2：1的比例出资，资金总额有限。且法院每一年都要通过繁琐复杂的程序向财政局“要钱”，费时费力。D区法院作为西部法院，自身的办公经费本不足，却每年仍要按比例出资补充救助基金，自然显得力不从心，资金因素成为阻碍执行救助制度健康发展的瓶颈。另一方面，执行案件中，到位率低下，零到位的执行案件约占收案15%，其中申请执行人的基本生活无法保障而需要救助的案件和金额不是小数目。随着执行救助制度深入人心，申请执行救助的人数也会越来越多，执行救助金的发放额度也会越来越大，资金总额有限，“巧妇难为无米之炊”，资金难以为继，无法满足执行工作所需。
四、消解路径：执行救助机制之检思构造
我国执行救助处于制度初创阶段，是一个全新概念，相应的制度构建与完善尚需漫长的过程。实践中，对救助金的管理主体、资金来源、救助金发放程序没有明确的规定，现阶段各地法院以法院内部暂行办法、管理使用办法等形式加以规定。通过十年实践运行，笔者认为，执行救助制度的构建可从“试点先行”阶段进入“规范统一”阶段，让执行救助制度真正取得抚慰人心，增进社会福利，促进社会和谐的功效。
（一）探索建立具有普遍效力的救助制度
首先司法部可将执行救助制度的统一规范提上日程。先对各地制定的执行救助制度进行全面梳理整合，认真总结经验教训，提取精华，广泛征求各方意见。再由中央政法委协调有关部门，出台规范性文件，将执行救助制度的属性、设置目的、基本原则、救助范围和条件、标准、程序和经费保障等问题予以明确[黄文艺《我国法院案件执行救助制度的实践与完善》，载于《人民司法》2010年第5期第 8 页 ]。其次，在现行民事诉讼法执行编中增加对执行救助制度的规定，以法律形式对该制度进行规定和完善。
目前，亟待确立执行救助制度的性质及救助原则。执行救助案件在强制执行中，被执行人下落不明或者确无履行能力，致使案件不能执行，而申请执行人生活确有困难时，通过预设的程序给予其一定数额的经济救助。执行救助具有救济性、抚慰性，目的是扶危济困，追求社会公平正义、促进社会和谐稳定[ 陈永民、彭国强著：《执行救助制度的实践与探索》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2008/12/id/336555.shtml，2016年5月19日访问]。执行救助基本原则：一是国家救济原则，在制度上明确执行救助制度的社会救助性质；二是涉执救济原则，将救助范围限定在执行不能的特定案件和特定当事人范围内；三是有限救济原则，执行救助仅能缓解被救助人的一时之需，被救助人存在长期困难仍需救助的，由其他社会救助制度予以解决[ 陈盎然《冲突与对立：对执行救助制度的理性审视》]。
在救助资金僧多粥少的现实状况中，如何确定最需救助的案件时，需要考量以下几个方面因素：一是案件紧迫性的程度，申请人急需经济帮助住院治疗，具有紧迫性，应给予一定的帮助；二是案件客观执行不能，被执行人亦生活困难，无财产可供执行；三是案件性质是否是工伤、劳动报酬或者人身损害赔偿残疾的状况。
（二）拓展救助基金来源及管理
当前，亟待明确救助基金来源及数量。建议应在规范性文件中明确将执行救助基金纳入各级财政预算，保证基金有稳定简便来源，并确定救助基金逐年递增的比例，以维系救助制度的可持续发展。加大司法公开力度，积极向社会公开司法救助情况，向社会慈善机构及爱心人士募集司法救助基金，实现司法救助基金部分来源社会化。对救助基金的管理，应该实行单列预算、单独核算、专户专用。
（三）打造顺畅有序的审查程序
执行救助程序的设定和规范，是执行救助制度构建中最为核心的部分，保证救助程序的公开、便捷和及时。应将整个流程予以细化和量化，使执行救助运作能够成为一个环环相扣的过程，实现各环节之间的无缝链接。
依据D区法院实践运行的有序性，笔者建议按如下流程设置（如图六所示）：（1）申请人提出书面申请或者依职权启动。申请时应当提供以下书面文件：申请书、证实案件未能执行到位的法律文书（如中止或终终结执行的裁定书）。（2）执行部门进行初步审查，并按内部审批程序办理。（3）审查结束后，交执行救助基金管理委员会（区政府常务副区长为管委会主任，区政法委书记为管委会副主任）审批签字，作出是否同意救助的决定书，向当事人送达决定书；决定给予救助的，公示后予以发放；决定不予救助的，告知当事人救济的方式和途径，可以向法院申请复议一次，以充分保障申请人的程序性权利。
图六 执行救助流程图
（四）厘定宽窄适度的救助范围
在注重对申请执行人生存权保护的基础上，实现救助对象法定化、确定化。既要尽可能将符合条件的申请执行人纳入救助范围，实现“应助尽助”，也要纠正将救助对象过分集中于涉诉信访老户的偏差。建议从以下几个方面界定执行救助对象，一是案件因为客观原因全部或大部分没有执行，并且被裁定中止执行或终结执行的；二是申请执行人生活贫困，不能维持当地最低生活标准，并由民政部门或当地乡镇以上政府有关部门出具证明的。在满足前述条件的基础上，具体对象包括以下几类：追索赡养费、抚养费、抚育费；追索交通事故、工伤事故、医疗事故或其他人身伤害事故的医疗费用和损害赔偿；追索社会保险金、劳动报酬和经济补偿；申请执行刑事附带民事案件；其他双方当事人均为特困群体的案件等等[ 魏国山《浅议执行救助制度的建立》，http://cyzy.chinacourt.org/article/detail/2010/11/id/928792.shtml，2016年5月20日访问
]。
救助资金的标准应依据申请人维持当地居民平均生活水平所需费用确定。确定救助金额主要考虑三个因素：一是维持当事人所在地居民基本生活所必需的最低支出；二是实际所需的帮助，如急需住院治疗的，可适当增加；三是当事人的家庭生活实际状况。对确定的救助标准，必须刚性地执行，杜绝变通执行现象，决不能因长期上访而不讲原则地迁就，损害制度的公平。
（五）探索执行救助制度与其他救助制度的分立与衔接
目前，我国已初步建立起最低生活保障制度、农村特困户救济制度、医疗救助制度等若干单项社会救助制度和诉讼费救助、刑事被害人救助和交通事故赔偿救助和法律援助等司法救助体系。为了更好地解决当事人生活困难，在执行救助动作过程中有必要加强与其它社会救助的联系，形成困难群众救助的长效机制。因此，在执行救助过程中，应加强与民政部门、慈善机构的联系，使生活困难的当事人在城镇低保、民政和慈善救助方面获得救助。
中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院等八部门联合发布《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》设立刑事被害人救助制度以及《中华人民共和国道路交通安全法》明确规定国家设立道路交通事故社会救助基金，期盼尽快落实相应资金建立上述两种司法救助制度，缓解执行救助资金紧缺的压力。
另外尚需充分考虑司法救助制度间的分野、衔接与配合，将执行救助制度与诉讼费救助、刑事被害人救助和交通事故赔偿救助和法律援助等分立并有机衔接起来，强化执行救助制度运行的配套制度支撑。如图三所示，D区法院多年实践运行统计，交通事故案和刑事附带民事赔偿案救助金额占全部救助金的43%，让本就捉襟见肘救助资金的更是不堪重负；如图四所示，交通事故案和刑事附带民事赔偿案获得救助案件占全部救助案件的46%，也是涉执信访压力最突出的一部分。笔者认为，在执行救助制度立法缓慢的过程中，应快速筹资建立刑事被害人救助基金和交通事故被害人救助基金，将二者从执行救助对象中剥离，以缓解执行救助资金匮乏的瓶颈压力，保障执行救助制度的健康有序发展。
结 语
执行救助制度以“努力让人民群众在每一个司法案件都感受到公平正义”为目标，是“用两到三年时间基本解决执行难问题”工作的重要手段，是落实司法为民的一项重要举措，是人民法院为解决执行难进行的制度创新。和谐社会的视野下，给予弱势群体以极大的精神鼓舞和人文关怀，彰显了尊重和保障人权的宪法原则，维护社会稳定，实现社会公平正义方面发挥着重要作用。笔者学术能力有限，理论观点尚未成熟，但所思所说，皆系自己在司法实践中对发现问题的思考及提炼，并试图为解决问题提供路径，以期能达抛砖引玉、投石问路之效。（ 戴萍 喻越） |
