内江市东兴区地处四川盆地东南部，沱江中游，多为浅丘宽谷地带。近年来，全区乡村道路建设得益于国家政策，取得了长足的发展。2012年东兴区完成村道水泥路面建设280公里，2013年完成326公里，2014年则达到423公里。随着农村村道的不断延伸并陆续被改造成水泥路、柏油路，极大方便了农业生产和农民出行的同时，由于受管理体制、经营模式、市场结构等因素的影响和制约，乡村道路客运出现了诸多问题。2014年东兴区检察院先后介入两起农用车在村道上非法营运致人死亡的事故调查，发现乡村道路交通事故背后，反映出的是乡村客运市场的不规范、不健全，农村机动车辆的监管不到位以及难以追究监管者失职渎职责任等问题，需要引起重视加以切实解决。

　　

　　

　　本文所称乡村道路客运，是指一定区域内除传统意义上的城区发往乡镇班线以外的旅客运输班线，更多的是指向乡村等外公路开通的农村客运班线或者需途经乡村等外公路的农村客运班线。

　　

　　近年来，由于农村道路路况的改善，农村摩托车、三轮车、拖拉机、农用车、面包车、小轿车等交通工具不断增多，促进了农村机动车载客市场的形成和发展，为了培育、规范乡村客运市场，东兴区适应市场需求组建了东兴区城乡公共交通有限责任公司。任何新兴市场都有其缺陷，要彻底根治不是一朝一夕就能解决的。农村客运市场存在的主要问题有：

　　

　　（一）农村客源分散，运力、运量失衡，营运车辆安全性较低，制约了乡村客运市场健康发展。

　　

　　乡村道路的显著特点是路面较窄，弯道多，会车困难，所以乡村道路的客车多为小型车辆。受农村购买力和路况的制约以及车主对经济收益的追求，农村营运的车辆总的来说档次相对较低，抗冲击，抗灾害能力弱。而且还有一些已明显不能在城区市场上运行的车辆，被农村市场接纳，车辆安全性能堪忧。

　　

　　农村面广点多，客源分散在四面八方，客运量随着赶场以及节假日等呈周期性变化，往往形成赶场、节假日运力不够，农闲的时候又运量不足。农村客运这种不确定因素，保证不了营运车主的收益。同时乡村客运市场的分布也不均衡，经济条件好的乡村道路状况较好，运输量较大，客车也愿意去，一些落后的、偏远的乡村则道路状况较差，很少有客运车辆愿意去，这就为非法营运载客埋下了伏笔。

　　

　　（二）经营管理相对落后，营运成本居高不下，正常营运难以为继。

　　

　　乡村道路客运市场进入条件相对较低，尽管成立了东兴区城乡公共交通有限责任公司，在形式上将实质为个体经营的车辆公司化，但离公司化的经营方式和水平尚有较大差距，规模经营尚需时日。在自主经营、自负盈亏的前提下，追求经济利益最大化成为经营者的更多考量，服务水平有待提高，乘客利益得不到更好的保障。

　　

　　乡村道路路窄、弯多、坡陡，单位油耗高；客运线路长，客流量小且不均衡，收益极不稳定；路况差，导致车辆维修费用增高，车辆使用年限缩短。据了解，东兴区从事乡村道路班线营运的车辆一个月的经营费用（含工资、折旧费用）需要8000元左右，而班线经营收入只有5000元左右。东兴区城乡公共交通有限责任公司成立以来，先后申请审批了42条乡村道路营运班线。由于营运成本相对较高，客运票价仍然在执行2006年制定的标准，政府的燃油、燃气补助在2013年补贴后至今没有下文等因素，已有3条乡村客运班线因收益长期得不到保障办理了营转非手续退出客运市场，还有一些车主在观望和犹豫。

　　

　　（三）非法营运突出，造成人员伤亡的交通事故时有发生。

　　

　　农村客运班线的相对固定性赶不上非法营运的机动性，且正常客运市场的价格也不具有竞争性，因此农村客运班线不能有效满足农民出行需求，使得农村道路非法营运现象比较突出。在东兴区乡村经常能见到非法载客的摩托车、农用三轮车、面包车，甚至有的中型货车以及一些不符合安全标准的车辆也在村道上载客。虽然每年政府都在治理农村道路的非法营运问题，但是直到现在，也没能找到一条治本之策，普遍的做法就是头痛医头，脚痛医脚，乡村的非法客运问题已成为“打而不死，禁而不绝”的一大顽疾。

　　

　　乡村道路违法营运不仅是农村交通安全的隐患，而且已经严重危及人民群众的生命财产安全。2013年10月7日，东兴区郭北镇村民王登学驾驶一辆三轮载货摩托车，违法搭载乘客，造成驾驶人在内的2人死亡，2人受伤的安全事故（以下简称郭北镇“10.07”交通事故）。2014年4月9日，东兴区高粱镇村民雷世全驾驶自己的拖拉机载客，翻车致2人死亡，6人受伤的恶性事故（以下简称高梁镇“04.09”交通事故）。一些交通事故带来的财产损失甚至殃及财政资金，如郭北镇“10.07”交通事故，车主在该次交通事故中死亡，其家人也无力支付包括丧葬费、医疗费等经济损失，出于维护地方稳定的需要，最终由财政资金补偿死者8万元，支付伤者医疗费53000元，解决死者家属和伤者的低保。

　　

　　（四）乡村客运市场监督管理不到位，安全事故责任追究难以落到实处。

　　

　　东兴区于2013年上半年在各乡镇成立了乡镇农村道路交通安全管理办公室（简称道安办），完成了机构设置、人员配备和职责划分。从理论上讲，各部门分工负责，互相配合，共同防范农村道路交通安全事故发生的管控体系已经建立起来，但在实际操作中还是存在诸多问题。除政府组织为数不多的包括交警、运管、安监、物价、农机监理等部门在内的集中、统一整治行动外，平时各行业执法部门基本上是各自为政，执法信息分割，难以有效沟通和协调，多头分散执法致监管形不成合力。有的执法部门上路检查权和行政处罚权不能有效结合。如乡镇道安办身临基层一线，却无实际执法权力。个别执法部门还存在着选择性执法以及行政不作为行为。行业执法部门的执法力量重点放在城区和国道、省道等地方，到了广大偏远乡村，行业执法力量已力不从心或鞭长莫及，客观上也放任了对乡村客运市场的监管。

　　

　　乡村道路发生交通安全事故后，对道路交通安全负有监管责任的监管人员追责也成为一大问题。东兴区检察院在对郭北镇“10.07”交通事故，高梁镇“04.09”交通事故调查后，对是否需要追究相关监管者的法律责任存在认识分歧。由于监管部门之间职能交错、责任不清甚至权责分离，加之交通事故的发生带有偶然性以及一果多因，为责任区分带来了难度，也就为追究监管者的法律责任带来了变数。