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《四川省城乡环境综合治理条例》
www.leyinshop.com 】 【 2015-01-16 15:16 】 【来源: 四川法制报】
  立法先行
  
  以地方性法规的形式对餐厨垃圾管理作出规定,公民对城乡规划的制定与实施享有哪些权利?……
  
  作为与群众生活密切相关的两部法律,《四川省城乡环境综合治理条例》和《四川省城乡规划条例》在实施3年多以后,都对城乡群众的生活产生了巨大的影响
  
  将市容市貌拓展至乡村的首部省级法规
  
  省人大常委会法工委 钟波
  
  2011年10月1日,《四川省城乡环境综合治理条例》正式施行。条例是四川省首部关于城乡环境综合治理的地方性法规,也是国内首部把市容市貌和环境卫生规划空间拓展至乡村的省级地方法规。
  
  明确定位,科学规范
  
  城乡环境综合治理是一项涉及环境卫生、容貌秩序、设施建设、公共服务、绿化生态,以及宣传教育、观念变革和队伍建设、管理机制等方面的系统工程。条例改变了过去以行政管理为主“条条管理”模式,明确规定城乡环境综合治理的“政府领导、部门协作、公众参与”的治理体系。
  
  建立完善长效机制
  
  城乡环境综合治理是一项长期的工作任务,要做到长期坚持,常抓不懈,必须要在完善制度上下功夫,形成长效机制。
  
  一是建立稳定高效的组织保障体系。条例针对各地城乡环境综合治理工作管理主体多元,管理关系不顺等比较突出的问题,进一步理顺城乡环境综合治理管理体制,规定“县级以上地方人民政府将城乡环境综合治理工作纳入年度考核内容。”构建了各级政府主导、部门协同、整体联动、齐抓共管的长效管理机制
  
  二是建立科学规范的治理体系。我省城乡环境综合治理创造了多方面行之有效的经验和方法,在省内外赢得了很好的声誉。条例从容貌秩序、环境卫生、设施建设、执法监督各方面形成制度,建立起稳定可靠的资金投入机制、规划引导机制、行政执法责任制、监督检查机制、社会监督机制和责任区制度。条例同时考虑到我省各地经济社会发展的水平差异以及具体情况,给地方制定具体实施办法预留了管理空间。
  
  三是建立积极完善的维护体系。条例确定了各级政府及相关部门的维护职责;实行城乡环境综合治理实行责任区制度,明确责任区划分;体现以人为本理念,倡导全民参与治理,强调遵守社会公德;依法维护环卫人员的合法权益,明确规定要尊重环卫工人的劳动,逐步改善和提高环卫工作人员的工作条件、生活待遇。此外,条例还就城乡环境综合治理中的重点和日常常见的不文明行为进行规范,按照教育为主、处罚为辅的原则加以矫正,拒不改正或情节严重的,处以相应罚款,以严肃法纪,保障城乡环境综合治理顺利进行。
  
  加强制度创新,凸显立法亮点
  
  作为一部创制性的地方性法规,省人大常委会把这次立法工作作为社会管理创新的一次实践,在内容上抓重点、破难点、出亮点,体现了许多首创性特点。首先,条例是全国首部把市容市貌和环境卫生规制空间拓展至乡村的第一部省级地方性法规。条例突破城乡二元体系,以地方性法规的形式确立了对乡村的容貌秩序、环境卫生、设施建设、公共服务和绿化生态等进行规范整治的制度。
  
  其次,探索建立城市垃圾分类处理机制,实行分类投放、定点收集、统一运输、集中处置。推行农村生活垃圾户分类、村分类收集、镇转运、县处理的方式,纳入城镇垃圾处理系统。
  
  三是首次以地方性法规的形式针对餐厨垃圾管理作出规定,突破了以往把餐厨垃圾当做一般生活垃圾处理的管理方式。
  
  四是突出了管理与服务相结合原则,制定了许多便民利民措施。例如,占道经营和马路市场一直是城乡环境综合治理的一大难题,条例明确政府应当通过合理规划布局集贸市场,完善配套设施,引导农产品、日用小商品经营者进入经营场所从事经营。根据需要,可以设置早市、夜市、摊区、临时农副产品市场等。
  
  依法治理城乡环境 四川已先行
  
  本报记者 王一多
  
  首次把市容市貌和环境卫生规划空间拓展至乡村;首次以地方性法规的形式对餐厨垃圾管理作出规定,首次确立以公众参与为主体的城乡环境综合治理的原则、机制;首次明确了环境综合治理各类空间环境管制的责任人和管制措施……
  
  根据四川实际,《条例》提出了很多首创性做法,实施3年来,对我省城乡环境综合治理的开展、对城乡环境风貌的改善等,究竟起到了哪些作用?近日,四川法制报记者就此采访了省住房和城乡建设厅的副巡视员郑友才。他认为,《条例》不仅推动我省城乡环境综合治理进入一个法制化的新阶段,实现了城乡环境综合治理从行政管理到依法管理的转变,并且进一步提高了各级人民政府依法进行城乡环境综合治理的能力和水平。
  
  餐厨垃圾处理试点城市仍在摸索
  
  “《条例》是一部具有创新性的地方性法规。”郑友才说,《条例》刚出台时,大家就对餐厨垃圾管理的规定非常关注。“这是一个新的领域。”郑友才透露,全省范围内,成都市和绵阳市作为试点城市正在摸索;餐厨垃圾处理的关键是回收方式,北上广目前采用的是全部交由市场的方法,成都则在探索政府收集、社会处理的模式。
  
  郑友才表示,餐厨垃圾的处理工作要在全省范围内开展,还需要时间,因为这是一个刚开始的工作,很多问题有待调研与验证。
  
  农村生活垃圾处理各地涌现新模式
  
  郑友才提到,统筹城乡发展,要把改善农村人居环境摆上重要工作位置,而乡村最突出的环境问题集中在垃圾处理上;可喜的是农村生活垃圾处理机制的建设已取得阶段性的成效。截止到2013年底,全省建有生活垃圾收集点的行政村已达39430个,占行政村总数的84.9%;全省农村(民族自治州除外)再生资源回收利用网点覆盖率已达到86.7%。
  
  据介绍,目前,全省已涌现出“户定点、组分类、村收集、镇转运、县处理”的“罗江模式”,“以城带乡、区域辐射、因地施策”的“达州模式”,“实施三个转变,降低垃圾危害”的“阿坝模式”等农村生活垃圾处理新模式。这些模式都是群众因地制宜的经验成果,具有地方特色和典型性。农民只需按照每月每户一元的标准缴纳垃圾处理费,个别财政实力强的地方政府直接承担了这部分费用。但郑友才并不提倡这样的做法,他认为,名称中“治理”二字即是强调以公众参与为主体的原则,政府大包大揽就降低了群众的参与性,不会主动监督。
  
  常态化清洁队伍农村保洁员已达23万
  
  垃圾处理机制不仅需要制度的保障、硬件设施的配合,还需要一支常态化的清洁队伍。《条例》明确规定“应指导居(村)民委员会、村民小组建立日常保洁制度,确定专人负责辖区内公共区域的清扫保洁工作。”郑友才告诉记者,我省农村地区每150户左右或每10000平方米村庄公共空间,配备1名保洁人员,按照这个标准建立村庄清扫保洁人员队伍。
  
  据悉,截至目前,全省配备村级保洁员的行政村已达40711个,占总数的87.66%;农村保洁人员队伍已达23万余人。按照《关于在建制村设置新村建设公共服务管理岗位的通知》,在每个建制村原有4个核定职数的基础上增加1人,具体负责新村规划组织实施,基础设施建设、维护及管理,承办村容村貌、环境卫生、便民服务等管理工作,为改善农村人居环境落实了管理人员。
  
  此外,郑友才指出,《条例》十分关注环卫工人待遇的社会问题,以法规推动环卫人员生活条件的改善,保证环卫工人的合法权益。
  
  相关链接
  
  蒲江:整治城乡环境“三治”入手
  
  以“自治、共治、法治”理念推行城乡环境综合整治工作,成都市蒲江县大塘镇取得了不错效果。截至去年年底,该镇农村生活垃圾收集覆盖率及收运率均已达到100%,且农村生活垃圾收集设施完好率也保持在98%以上。
  
  据蒲江县大塘镇相关负责人介绍,去年以来,该镇便在城乡环境综合整治工作中全面推行自治、共治和法治三管齐下做法。其中,通过村(居)民自治,各村自行议定并专项用于城乡环境治理的经费就逾70万元,自行治理养殖污染户80余户,建成散居院落治理点位10余个。
  
  在共治方面,该镇一方面面向社会公开招标,推行城乡环境治理市场化;另一方面,引导集中居住区、散居院落实行分类管理。在法治方面,该镇不仅结合“法律七进”活动,分别在村(社区)、学校、院落等广泛开展“法制大讲堂·城乡环境综合治理”专项法制宣传,还先后多次联合交通、环保、规划、公安等部门,重点对车辆乱停、出摊占道、违规建设、环境污染等进行专项治理。
  
  据悉,该镇去年共清运垃圾 6500余吨,无害化处理病死牲畜2000余头,拆除违建600余平方米,取缔环境污染企业5家。 黎万华 本报记者 王一多
  
  《四川省城乡规划条例》
  
  重视规划的可持续发展成亮点
  
  省人大常委会法工委 唐煜博
  
  2012年1月1日《四川省城乡规划条例》开始施行。除鲜明地方特色外,阳光、规范、可持续发展成为贯穿该条例的三大亮点。在制定过程中,条例体现了四个原则:一是体现了地方性法规对上位法的细化原则;二是体现了近几年我省灾后重建的最新成果;三是体现了城乡规划的严肃性和刚性要求;四是体现了和谐发展的要求。
  
  关于乡镇规划管理人员和经费保障
  
  乡镇规划是城乡规划中的薄弱环节,为了体现城乡统筹的要求,条例中增加了充实乡镇规划管理力量,保障乡镇规划编制和管理经费等内容。条例第七条第二款规定“民族地区、革命老区和贫困地区镇、乡、村规划编制和管理经费,上级人民政府应当给予支持和补助。”同时,条例第六条规定“县级人民政府应当明确乡镇人民政府办事机构承担村镇规划建设管理职责,配备与工作相适应的村镇规划建设管理人员。”
  
  关于制定城乡规划的科学性
  
  城乡规划是城乡建设的“源头”,对城乡建设具有重要的先导和统筹作用。城乡规划部门首先要严格执法,坚持原则,科学制定城乡规划,严格遵守并执行国家和省制定的城乡规划技术标准和规范。同时,条例第十九条关于控制性详细规划的内容和第五十六条关于规划条件的内容等条款中对容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标作出了规定。
  
  关于乡村规划的编制内容
  
  条例在制定过程中,在总结实践经验特别是地震灾区灾后重建经验的基础上,修改完善了乡村规划编制的内容。条例第十六条规定“乡规划应当包括以下基本内容:(一)经济社会发展目标与产业布局;(二)空间利用布局与管制;(三)居民点布局;(四)交通系统;(五)供水及能源工程;(六)环境卫生治理;(七)公共设施;(八)防灾减灾;(九)历史文化和特色景观资源保护。”
  
  关于增强城乡规划的严肃性的规定
  
  擅自修改和变更规划,盲目扩大城市建设规模是当前城乡规划管理工作的一个突出问题,条例从以下几个方面对保证和增强城乡规划的严肃性进行了规定:
  
  (一)维护规划的稳定性。条例第六十四条规定“经依法批准的城乡规划应当严格执行,未经法定程序任何单位和个人不得擅自修改”。
  
  (二)增设城市、镇总体规划强制性内容的修改程序。条例第六十六条规定“修改涉及城市、镇总体规划强制性内容的,组织编制机关应当依照本条例第二十六条规定征求专家和公众的意见,并向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案”。
  
  (三)严格规划条件的变更制度。“因公共利益确需变更规划条件的,城市、县人民政府城乡规划主管部门批准前,应当依照本条例第二十六条规定征求专家和公众的意见,并经城乡规划委员会审议”。
  
  (四)强化人大监督。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》,条例第七十二条规定“本级人民政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向人民代表大会常务委员会或者镇、乡人民代表大会报告”,注重发挥人大及其常委会对城乡规划工作的监督。
  
  (五)明确违法修改城乡规划和变更规划条件行为的法律责任。条例第七十八条规定“未按照法定程序编制、审批、修改城乡规划的”应当“由上级人民政府责令改正,通报批评;对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分”。
  
  行业变化
  
  城乡规划须贯穿事前事中事后
  
  本报记者 王一多
  
  一个城市哪片区域可作为工业区,哪个部分适合作居民区?建筑应该修在什么位置,占多大面积,呈现什么风格?这些都要依靠城乡规划的总蓝图《条例》已然走过三个年头,主管部门在依法执行中,取得了哪些成绩,遇到了哪些难题?近日,本报记者就此采访了省住房和城乡建设厅的相关负责人。
  
  依法规划 防止城市盲目扩张
  
  城乡规划是一个涉及多部门,需要各方配合完成的复杂体系。其中省住房和城乡建设厅城乡规划处负责拟订省城乡规划的政策和规章制度,组织编制。“《条例》的颁布实施,进一步增强了我厅依法行政的依据。”城乡规划处相关负责人指出,它进一步规范了实施规划许可批前公告、批后公布制度,对规划工作的公开透明提出更高要求,即大家所称的“阳光计划”。
  
  在《条例》出台后,省住建厅进一步指导和督促地方政府向公众进行公示,采取电视、网站、报纸等方式。部分城市如成都、泸州、宣汉等专门开办了规划展览馆,把城市总体规划的展示作为其主要内容向公众开放,进一步健全了公民的法治意识。
  
  据介绍,由于规划文件自身具有的相对较高的技术性,使得部分公民在对规划的解读上还存在一定的难度。同时,个别地方政府还存在有以项目压规划,随意调整规划,不严格规划实施的现象;这些都是其未来工作需要加强的重点。
  
  该负责人告诉记者,根据《条例》及其上位法,省住建厅今年1月6日印发了《城市开发边界划定导则(试行)》(下称《导则》);该《导则》秉持依法规划的理念,合理划定城市开发边界,防止城市规模盲目扩张和建设用地无序蔓延,推动城市由外延扩张向内涵提升转变。
  
  规划督察 事前事中遏制违法35起
  
  城乡规划除了依法制定,还需要监督管理。省政府设立了规划督察员制度,规划督察办公室设在省住建厅。规划督察员通过实地督察规划实施、受理规划投诉等多种途径,监督地方依法实施规划。《条例》出台后,规划督察员的工作有了更适合我省情况的法律依据;同时督察工作的开展,也是《条例》宣传的途径,能强化依法行政意识。
  
  规划督察办的副主任李方明强调,规划督察要“敢于较真逗硬”。去年,省住建厅向派驻城市政府发出督察文书23份,事前事中遏制违法违规苗头35起。
  
  规划督察员一方面要从政府层面,及时制止地方政府规划决策失误,从源头打击违法规划;另一方面要对正在建的违法项目,进行制止,并督促其纠正。李主任表示,由于城镇化呈高速发展状态,一些地方违反规划法定约束进行建设的现象时有发生:例如绵阳市启动科技城集中发展区规划编制,突破了城市总体规划建设用地范围;蒲江至井研高速公路方案穿越中岩风景名胜区(省级),将对景区造成极大的影响和破坏。这些规划上的决策失误最后都得到纠正。
  
  李方明还透露,目前他们正在加快对《四川省派驻城市规划督察员试行办法》的修订工作,争取进入立法计划,进一步推进我省规划督察的法制化。
  
  违法建筑整治 不能以罚代管
  
  违法规划一旦实现,便产生城市中的老大难问题——违法建筑,规划督察只能就未建或正建的项目进行指导监督,而已经建成的违法建筑,则要依靠其他行政执法主体。按照违法建筑的不同情况,城乡规划行政主管部门、城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府可对其实施处罚。
  
  据省建设监察总队副总队长陈时荣介绍,《条例》实施3年来,全省规划行政执法队伍依法开展违法建设整治,加大违法建筑的查处力度,累计拆除违法建筑约500万平方米,查处了包括南充“碧桂园”在内一大批违法建设项目。
  
  但在具体的执法中还存在不少问题。陈时荣称,现在一些乡镇还没有专门的执法机构和人员,造成规划执法的空白地带;由于一些地区城市管理综合执法队伍承担辖区内违法建设的处罚职能,造成和城乡规划行政主管部门之间职责不清,双方互相推诿扯皮,最终导致以罚代管等问题,这十分不利规划工作的开展。
  
  陈时荣还提到,《条例》中缺少对违法建设是否尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的认定标准和原则,容易在执法中产生处罚不当的问题。他希望立法机构能够进行补充明确。

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编辑:郑婷婷
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